法治乃国家善治之基

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”这是在我们党的文件中首次将法治与善治联系起来,其依据的正是法治与善治的内在必然关系:法治是善治的基础,善治必须建立在法治之上,没有法治就没有善治,法治本身也是构成善治的基本要素。

善治就是良好的治理。尽管善治概念具有多种内涵,但其最基本的意义则是共通的,即善治必须以全体人民利益为出发点和着眼点,任何不能造福全体人民的国家治理都不能称之为善治。在现代政治文明语境中,善治至少应包含这样一些基本涵义:公民权利的保障,社会公平正义的实现,公权力的良好运行和公共利益的最大化。从治理方式来看,现代善治理念特指民主与法治。

善治必须建立在法治的基础上,这是由法治的本质、特性和功能所决定的。自从有了国家以来,国家治理面临的一个最大难题就在于,如何防止因执政者的私人欲望和感情影响执政的公正性而导致公权力异化。法治就是依法而治,它要求在执政者权力之上再设立法律的最高权威,目的就是要以法律的权威性来规范和约束执政者的权力,最大可能地保证执政者权力的正确行使。没有执政的公正性就不可能有国家的善治,而公正执政、为民执政又必须通过法治来保障。因此,国家的善治必须建立在法治基础上,只有法治才能保证善治。

法治的前提是良法之治

依法治国、依法执政,所依之“法”必须是良法。四中全会提出立法先行,因为只有首先制定出良好的法律,才能真正发挥立法的引领和推动作用,这是依法治国、实现良政善治的首要环节。良法本身也是法治的必要组成部分,正如古希腊哲学家亚里士多德所言:“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律。”良好的法律是法治的前提,没有良法就没有法治,也没有善治;若依恶法而治,那既不是法治,更不可能是良政善治。

良法与恶法的根本区别就在于:只有符合全体人民利益、以实现全体人民利益为宗旨的法律才是良法,反之,仅仅是为了维护少数人或社会强势集团利益而制定的法律则为恶法。就是说,良法与恶法的根本分界线正在于它们不同的出发点和落脚点。马克思曾批判资产阶级国家的法律“不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志”,它成了一个阶级对另一个阶级进行统治与压迫的工具,这样的法律就绝不可能是良法,而只能是恶法。

具体来看,良法必须具备至少以下几个基本特征:一是公正性,即良法要体现对所有社会成员的平等尊重而不得有歧视,良法不承认特权而只承认普遍权利。二是合价值性,即良法应是与自由、平等、公正、和谐、尊严等价值相符合的,而不得与这些人类文明的基本价值相违背。三是规范性,良法必须是明确、清晰的规范之法,而不能是模糊不清和模棱两可的。四是内在一致性,即法律要与宪法相一致而不得与宪法相冲突,法律与法律之间也必须协调一致而不可相互矛盾冲突。

良法的制定一方面需要有一个由人民授权的相对独立的立法机构来主导,这就是四中全会决定中提出的要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。另一方面,要大力推进民主立法,建立公民有序参与立法机制,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。

法治的基本要求是法律至上

法治是与人治根本对立的。二者的根本对立就在于,法治是将国家的最高治权归于宪法与法律,人治则是将国家的最高治权归于执政者个人或集团。换言之,法治并不以制定了法律制度为标志,法无权威仍非法治,法治的基本要求是法律至上,法律必须成为最高权威,法律之上别无更高权威。

坚持法律至上,才能从根本上克服执政偏私与不公的问题。人治的最大弊端就在于不可避免的偏私与不公,因为人治社会中执政者握有绝对的、不能被有效监督和约束的权力,以权谋私、因私废公的情况就必然会经常发生。相反,在法治社会,法律具有最高权威性和最大强制性,可以对执政者的权力进行有效规范和约束,从而最大限度地消除因个人的情感偏私而导致的不公。概言之,法治具有无偏私性和公正性的巨大优点,这也就是我们必须推行法治而反对人治的根本原因。